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我所见证的七份中英外交函件

时间:2018-03-01 08:38:16   作者:王凤超 | 来源:人民政协网

20世纪90年代初,中英两国通过外交渠道就香港1997年前后政制发展衔接问题交换过七封函件(时称书面信息)。使我没有想到的是,在以后的香港工作中,又数次和此事交集,成为我“亲历、亲见、亲闻”的重大事件之一,且印象深刻。现七份函件和有关谈判已经公开,今将有关情况作一忆述,供读者参阅。

缘起

1985年7月1日,香港特别行政区基本法起草委员会正式成立,中方开始起草香港基本法,到1990年此项工作已近尾声。早在1987年4月1日,时任国务院港澳办副主任、香港基本法起草委员会秘书长李后在北京举行的中外记者会上,就公开了香港基本法制订的时间表。他说,现在基本法正在制订,到1988年初拿出初稿,1989年形成草案,1990年的首季提交全国人民代表大会通过。

这就是说,基本法的起草将在1990年第一季度内完成,特别是基本法起草中难度较大、分歧意见较多的政治体制(香港简称政制)部分必须在此时定案,否则,就赶不及在当年春节后召开的全国人大全体大会上审议。

本来,起草香港特区基本法完全是中国的内政,但考虑到1997年前后政制衔接和原来设想的立法机构“直通车”的安排,将港英正在进行的政制改革与中方正在草拟的1997年以后特区政制设计进行沟通,达成协议和谅解,在基本法中作出规定是十分必要的。这有利于香港的平稳过渡和政权的顺利交接,也有利于未来特区政府的顺畅运作。这样,中英双方在香港基本法的起草即将定案之际,通过外交渠道对香港政制发展衔接的重要环节和立法机构的某些制度性安排进行了磋商,即由中国外交部长钱其琛和英国外交及联邦事务大臣道格拉斯·赫德,于1990年1月18日至2月20日交换了七份外交信件。英方除转交信件外,还将三份书面材料转交中方基本法专家。它们是《香港特别行政区立法会成员的中国国籍要求》《香港宪制发展:特别行政区立法机构的表决程序》《香港宪制发展:大选举团或选举委员会》。

中英两国外长的上述信件,由时任外交部港澳办主任陈滋英和英国驻华大使阿伦·唐纳德相互转交,再由中英双方按照各自的行政程序作出研处答复对方。

也正是在这个时候,基本法起草委员会各专题小组先后在广州开会,根据各界人士对基本法(草案)的意见和建议进行深入研究,对基本法(草案)提出修改建议。由于在香港政制问题上草委分歧较大,需要讨论解决的议题较多,政治体制专题小组于1990年1月17—20日又加开了一次会议,会议的时间正巧赶上中英两国外长开始交换七份外交函件的前一天。当时国务院港澳办的领导和有关业务司的骨干都去广州开会了,留下的人很少。我当时是副司长,于是有机会首次间接接触了最初的几份书面信息。

中英两国外长交换信件这件事,当时是保密的。在广州出席政治体制专题小组会的委员对会议一再延迟而不明所以,也在焦急地等待中英磋商信息的少数中方官员又不能宣之于口,再加上伦敦与北京的时差,紧张气氛可想而知。陈滋英主任第一时间将信息交换的情况及已达成的共识电告我,我即刻写成极简单的文字呈报给在广州主持会议的国务院港澳办副主任、香港基本法起草委员会副秘书长鲁平,以应广州会议之急。

七份文件与香港基本法

中英两国外长经过七份书面信息的磋商,已达成协议和谅解的,均在香港基本法中依法定程序予以落实;英方对立法机构所表达的关注,也在香港基本法中予以明确或作出相应规定。这些内容主要集中在以下四个问题上。

(一)港英立法局首次直选议席的数目和特区立法会民主进程的发展

港英立法局部分议员首次由分区直接选举产生,涉及1997年前后两个立法机构民主进程的衔接和循序渐进发展民主的问题,必须经中英双方磋商,达成共识,才能实施。

英方最早提出于1991年首次引进立法局直选议席为10席。在基本法定案前夕,1990年1月11日,港督卫奕信访问北京时又提出将直选议席增加到20席。就中方正在起草的香港基本法而言,已经有了香港回归祖国后政治体制上10年稳定期的设计,即对1997—2007年特区立法会的民主发展作出安排。因此,中方不能只对“91年直选”的议席数目表示意见,更重要的,要与以后几届立法会的直选议席数目连贯起来考虑,展示10年特区立法会的直选进程。为此,中方于1月15日对卫奕信的建议表示:“91年直选”议席数目限制在15席,1997年为20席,1999年为24席,2003年增至30席。沟通至此,这个问题就上升到中英两国外长书面磋商的层次。

七份书面信息的第一份是赫德外相致函钱其琛外长,来函即承接上述沟通情况为开头:

香港总督已向我汇报了他上星期访问北京的情况。我认为,访问十分重要,因为它使双方增进了对对方观点的了解,尤其是有关政治发展问题上的观点。

当时的中文译文对“政治”和“政制”尚无严格区分。此处应译为“政制”。

赫德外相在第一份文件中,反复强调“将中方建议1999年席位的数额(24席)提前至1997年实现”,这就意味着,港英立法局1995年直选议席为24席。

钱其琛外长于1990年1月20日在第二份文件中明确答复赫德外相:

中方于1月15日就香港政制发展问题提出了一项新建议,这是我们在此问题上所做的积极努力和重大让步。考虑到各种因素,中方不能同意外交大臣阁下关于将1997年香港特别行政区第一届立法机构直选部分比例定为百分之四十的建议。但是若英方同意中方在15日建议中所提的1997年及其后各届立法机构的直选部分比例(即:总数60名,1997年占百分之卅三点三,1999年占百分之四十,2003年占百分之五十),为了实现1997年前后政制上的衔接和政权转移的平稳过渡,中方愿意考虑英方把1991年立法局的直选议员从15名增至18名的想法。

对中方的让步,赫德外相在1月31日的第三份文件中,仍坚持原有主张,不肯松动。对此,钱外长在2月3日的第四份文件中坚定地表示:

正如外交大臣所知道的那样,香港特别行政区基本法起草委员会即将召开会议,作出最后的决定。如果英方不能接受1月20日我向你转达的信息中所提出的建议,那么基本法起草委员会就只能按原方案作出决定。我想外交大臣非常清楚地了解,基本法的起草完全是中国的内部事务。

随后,陈滋英于2月8日傍晚紧急约见唐纳德大使,奉命重申了中方的立场。

在中方的一再坚持下,赫德外交大臣在2月12日的第七份文件中,终于同意了中方的建议:

我现在准备就以下文字同中国政府确认一项谅解。如果《基本法》最后文本中规定香港特别行政区立法机构中的直选席位在1997年为20个,在1999年24席,在2003年30席,英国政府准备将于1991年实行直选时把直选议席限制在18席。

这就是说,从1991年至2007年,从港英管治下的立法局到中国香港特区立法会,在各届立法机构直选议席的数额上,中英双方达成了协议和谅解。

中方信守这一书面协议,将上述共识分别纳入《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》第六项和香港基本法附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》第一项第一款中。具体措辞分别为:

香港特别行政区第一届立法会由60人组成,其中分区直接选举产生议员20人,选举委员会选举产生议员10人,功能团体选举产生议员30人。

香港特别行政区立法会议员每届60人,第一届立法会按照《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》产生。第二届、三届立法会的组成如下:

第二届

功能团体选举的议员30人

选举委员会选举的议员6人

分区直接选举的议员24人

第三届

功能团体选举的议员30人

分区直接选举的议员30人

中英两国外长就1997年前后香港立法机构在直选议席名额上达成的协议和全国人大的《决定》以及香港基本法对此作出的规定,在香港政制发展中具有重要意义。“91年直选”是香港政制迈向衔接基本法的第一步。如果1991年直选是18席,1995年增至20席,就可以循序渐进衔接基本法对1997年首届特区立法会直选议席(20席)的规定。这个政制发展的突破,并不是港英政制的必然发展,而是由基本法的规定决定的。

(二)关于1995年选举委员会的组成

1990年1月11日,香港基本法起草委员会的正、副秘书长李后、鲁平向在京访问的港督卫奕信通报了关于基本法起草委员会设立选举委员会的设想:从特区第一届立法会选举产生开始,除分区直选和功能团体选举两种选举方式外,增设一种选举委员会选举产生议员的方式,目的是使香港一些有名望但又不希望参加直选的人经选举委员会选举进入立法机构发挥作用。英方也希望在管治期内最后一届立法局(1995年)议员都能继续工作到1999年,英方原则同意中方的设想。由于在当时港英当局的建制中,没有选举委员会的设置,英方表示愿意同中方合作,将该选举方式介绍给1995年选举产生的立法局。2月6日,英方在第五份信息中对建立选委会的框架提出五点原则。2月8日,中方在第六份书面信息中,对英方作出答复:

中方同意英方在文件中所提的关于选举委员会的五点原则。但对选举委员会组成的比例,中方认为只能按照基本法(草案)附件一第二项所规定的成分和比例,因为附件一在起草委员会第八次全体会议上已获全体委员三分之二的多数通过。中方认为,上述成分和比例的规定是适当的,不宜再改。

基本法附件一第二项所规定的选举委员会的成分和比例为:工商、金融界200人;专业界200人;劳工、社会服务、宗教等界200人;立法会议员、区域性组织代表、香港地区全国人大代表、香港地区全国政协委员的代表200人。

2月12日,在第七份书面信息中,赫德外相对中方的上述提议作出答复:

我原则同意你提出的成立选举委员会的安排。这一选举委员会可于1995年成立。此项安排的详细细节可由双方在适当的时间进行讨论。同时,我希望你已同意的五项原则能在《基本法》中得到反映。

从上述答复可以看出,在选举委员会问题上,英方同意了中方的安排。

(三)关于立法会议员的国籍限制

在七个文件中,英方还对香港基本法拟定中的某些制度性设计提出了意见和建议。中英双方虽然在书面信息中没有详细讨论,但中方予以关注,并在基本法定案时予以体现。特区立法会议员的国籍限制问题即是其中的一项。

赫德外相于1月31日的第三份信息中提到:

我看到报告说基本法将有一新的条款,将立法局成员的外籍人士数字限制在总数的百分之十五,这在香港引起了关注,将给连续性设置严重障碍,也很难实施。

2月6日,英方在第五份信息中对此要求澄清:“如立法会中外籍候选人超过百分之十五,如何取舍;只在香港享有居住权的非华人永久性居民是否亦受此限制,英方认为此类人应视为香港人。”

香港是一个国际性的都市,有不少外籍人士在这里长年工作和生活,为香港的发展作出了贡献,况且将来特区政府和法院也可继续任用外籍人士。在香港永久性居民的构成中,就包括持有效旅行证件在香港居住7年及以上的非中国籍人士。立法会容纳一定比例的外籍议员,是适合香港永久性居民构成状况的一种安排,但必须有一个限额。基本法起草委员会政制专题小组建议,规定香港特区的非中国籍或拥有外国居留权的香港特区永久性居民,被选为立法会议员的人数不能超过全体议员的15%。英方从传媒的报道中获悉后,对此提出了种种问题。中方在2月8日第五份文件中作了答复:

基本法必须对下列两种人在特区立法会的席位数目加以限额规定:一种是外国人,即非中国籍的香港特别行政区永久性居民,另一种是在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民。采取后一种人包括在内的措施,完全是由于英国单方面公布给予五万个家庭以“完全的英国公民地位”所引起的,英方自称在香港立法局没有国籍限制的说法是与香港的历史事实不符的。至于限额幅度,起草委员会第九次全体会议将会作出决定。

指英国1989年单方面决定给予部分香港居民完全英国公民地位的计划。

2月12日,赫德外相在给钱外长的第七份文件中表示:“如果你继续认为有些限制极为重要的话,我希望你能考虑增加名额以减少这种风险。”中方听取了英方的意见,基本法定稿时,将这种限制从原订的15%扩大为20%。此点纳入立法会议员的资格规定中,即基本法第67条:

香港特别行政区立法会由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成。但非中国籍的香港特别行政区永久性居民和在外囯有居留权的香港特别行政区永久性居民也可以当选为香港特别行政区立法会议员,其所占比例不得超过立法会全体议员的百分之二十。

(四)关于立法会分开计票的问题

基本法起草委员会政制专题小组于1990年1月同意在基本法草案中加上一条有关分开计票的新条款。所谓“分开计票”,是指将以三种选举方式产生的立法会议员分成二组:功能团体产生的议员为一组;分区直选和选举委员会产生的议员为另一组,对法案付诸表决时,采取分组计票的办法。

英方对这一制度设计提出五点意见,其中包括英国政府无法在英国管治下的1995年采纳此项表决程序。2月8日,中方在第六份文件中作出回复:中方认为,此种表决方式有利于发挥立法会本身的制衡作用,从而保障香港各阶层的普遍利益,对香港的稳定繁荣有好处。至于分开计票的具体方法将由最近召开的起草委员会第九次全体会议讨论、决定。中方认为,英方如不打算在1995年的香港立法局中实行分开计票的办法,中方亦无意坚持此点。从1997年特区第一届立法会开始实行此项表决办法,对政制衔接并无影响。

基本法的最后文本,将此种表决程序写入基本法附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》第2项:

除本法另有规定外,香港特别行政区立法会对法案和议案的表决采取下列程序:

政府提出的法案,如获得出席会议的全体议员的过半数票,即为通过。

立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。

基本法的这项规定,将政府提出的法案与立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案作了区分,体现了行政主导的原则。

经过上述较详细的引证和扼要说明,就可以明了七份外交文件与香港基本法关系密切。香港基本法于1990年4月4日由全国人大通过,自1997年7月1日起实施。

公布七份外交文件

20世纪80年代末、90年代初,国际上发生了东欧剧变和苏联解体的重大事件,中国内地发生了1989年春夏之交的政治风波。在这种背景下,英国保守党政府对中国的形势和发展前景作出误判,开始改变对华对港政策。1992年10月7日,末代港督彭定康(ChristopherFrancisPaten)发表首份施政报告,公布了对香港现行政制作出一系列重大改变的所谓政改方案,其中包括单方面宣布1994—1995年的选举建议,成为英国撤出香港前的最大动作。此方案被中方概称为违反《中英联合声明》的精神、违反与香港基本法衔接的原则、违反中英已达成的协议和谅解的“三违反”的政改方案。

彭定康公布政改方案后,于同年10月20日抵达北京访问。这是港督彭定康首次访问北京,也是他在港督任上最后一次访京。

10月21日一整天,国务院港澳办主任鲁平同彭定康在钓鱼台国宾馆举行了两轮会谈。中方参加会谈的还有国港办副主任陈滋英、外交部港澳办主任赵稷华、国港办一司司长陈佐洱、二司司长王凤超、副司长徐泽。英方参加会谈的还有英国驻华大使麦若彬、参赞寇大伟、港英政治顾问欧威廉、港督私人秘书贺理等。21日下午主要议题谈香港政制发展问题,这又涉及七份外交文件。

鲁平主任在下午会谈伊始,即对“政改方案”的主要之点逐条据理作出驳斥。在谈到立法会选举委员会的组成问题时,彭定康否认1990年中英对此有过协议,使出席会谈的国港办官员举座皆惊,因为他们都是两国外长书面磋商的知情者,有理由怀疑彭定康是否看过七份外交文件。请看当事人、会谈参加者陈滋英对现场的描述:

鲁平主任问他:彭定康先生,有个中英两国外长交换的七封信件,你知道吗?他听后,似乎一无所知,转身问他的陪同人员,有吗?陪同人员说,有。于是从公文包里掏出,放在彭的面前。彭看了很久,长时间不语,后突然说,你们不能公布这些秘密文件!鲁主任坚定地回答,你坚持不改,我们就要公布。数小时的激烈争论就此不欢而散。

1993年4月22日,中英关于香港1994—1995年选举安排的谈判在北京钓鱼台国宾馆举行。中国政府代表姜恩柱、英国政府代表麦若彬在会谈前同记者见面。我当时正在现场,目睹耳闻了这个场面。

10月28日,中英分别公布了这七份文件。我清楚记得,28日中午,外交部将这七份信件的原始档案送到我的手中,这是我首次看到这些外交信件的原件,如要公布,尚需整理、编排、核校,再由新华社发出中、英文稿。我和港澳办二司的几位同事忙了一下午,才陆续发稿。接着我又和徐泽同志连夜草拟了“港澳办发言人就公布关于香港政制问题的外交文件的说明”稿,次日上午7时,鲁平主任提前来到办公室批出,于当日上午一早公布。

尾声

七份书面信息公布后,在香港和伦敦政商界人士中引起了广泛反响,特别是香港主流民意推动中英双方继续坐下来,就港英最后一届三级架构的选举,即1994至1995年选举安排进行磋商,达成政制上实现“直通车”的安排,圆满实现政权的顺利交接。

在港人的企盼中,1993年4月13日,中英两国政府共同发布了会谈的消息:“中英双方商定,两国政府代表将于1993年4月22日开始在北京根据中英联合声明、与基本法衔接的原则以及中英已达成的有关协议和谅解就香港1994—1995年选举安排问题进行会谈。”中国政府代表为中国外交部副部长姜恩柱,英国政府代表为英国驻华大使麦若彬。双方参加的其他人员均以顾问和专家身份列席。我当时是国港办二司司长,即以此身份自始至终列席了这场谈判。

这次谈判当然还是避不开七份外交文件,但英方拒不承认其协议性质,甚至对七份文件中已达成的协议和谅解让中方作为新建议提出重新讨论。英方的这种态度和谈判手法,使这场并不复杂的政制谈判竟然谈了17轮,耗时7个月。最后因英方首先拂袖而去而使谈判中断;后又将彭定康的政改方案提交立法局讨论通过,终于关上了谈判的大门。

通过上述我亲历的这一重大事件全过程的回忆,我认为,七份书面信息的性质不仅是“书信的交换”,而是正式、严肃的外交文件。其传递方式、信件的内容和基本法的有关规定有力证明了这一点。

七份书面信息是通过中英正式外交渠道交换的。中方代表是陈滋英主任,英方代表是唐纳德大使。两国外长通过信件往来相互交流信息的方式,就香港政制发展与中方正在草拟的香港基本法衔接进行磋商,不是以个人名义在发表意见或交换看法,而是分别代表两国政府在进行磋商,这可以从行文的表达方式和措辞中彰显出来。中方信守七份文件中已达成的协议和谅解,将其体现在香港基本法正文、附件和全国人大的有关《决定》之中。

时任国务院副总理兼外交部长钱其琛,在后来撰写的回忆录中写道:

七份外交文件表明,在基本法定案时,双方就香港政制发展的进度正式达成了协议和谅解。此时,英方不得不遵守同中方磋商一致和与基本法相衔接的原则。

我同赫德外相尚未谋面,便通过交换信件达成了一项重要协议。这也是我任外长期间与英方达成的唯一的书面协议。没有想到的是,它后来竟被英方所毁弃。中英双方以及大众传媒还就这七份外交文件的内容和形式到底算不算是双方的协议和谅解、有没有约束力,展开了一场辩论。其实,任何具有外交常识的人,更不用说熟悉中英谈判历史的人,对此不难得出正确的结论。

香港回归祖国前夕,1996年6月28日,港督彭定康接受香港有线电视访问时,首次公开承认,他在提出政改方案前,并没有看过中英两国外长谈判香港立法局选举问题互通的七封函件。看过七封函件的,是他的顾问。

提出牵动香港政制全局的“政改方案”的人,居然没有看过为此方案所涉重要内容而磋商过的七份外交文件,无论从哪个角度说,都是令人费解的。

(本文作者王凤超为第十一届全国政协港澳台侨委员会副主任,曾任国务院港澳事务办公室副主任、新华社香港分社副社长、中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室副主任。此文收录于全国政协文史和学习委员会编辑、中共党史出版社出版的《紫荆花开映香江》一书。)